Amparo en revisión 1359/2015: Su contenido y efectos vanguardistas/polémicos

De nueva cuenta, se aprecia, y agradece el criterio vanguardista [garantista] de la ponencia del ministro Zaldívar Lelo de Larrea. Queda ver si logra superar la visión “conservadora” de la mayoría de sus pares.

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Arturo Zaldívar Lelo de Larrea

El rumor de un pregonar/ Lic. Francisco José Parra Lara

En la sesión del 15 de noviembre de 2017, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (en adelante SCJN), bajo la ponencia del ministro Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, con el apoyo de los secretarios de estudio y cuenta José Ignacio Morales Simón, y Arturo Bárcena Zubieta, resolvió el amparo en revisión 1359/2015, promovido por “Campaña Global por la Libertad de Expresión A19”, Asociación Civil. En resumen el proyecto, aprobado por mayoría de cuatro votos, resolvió: Ordenar al Congreso de la Unión la expedición de la ley que “regule el párrafo octavo del artículo 134 de la Constitución antes de que finalice el segundo periodo ordinario de sesiones de este Último año de la LXIII  Legislatura, es decir,  antes del 30 de abril de 2018”.[1]

De entrada, destaca como novedad que a través de la segunda instancia de un juicio de amparo indirecto, la SCJN abra la defensa constitucional en contra de las omisiones legislativas; extremo que, tradicionalmente, sólo era avalado a través de las acciones de inconstitucionalidad, y las controversias constitucionales.

Pues bien, cabría abundar, de forma sintética, en los demás aspectos de tal proyecto, en especial los que podrían considerarse vanguardistas y/o polémicos en relación a los postulados del juicio de amparo:

1.- No existe la causal de improcedencia relacionada con los derechos políticos-electorales de la quejosa. El proyecto, al analizar el párrafo octavo del artículo 134 constitucional, y el artículo tercero transitorio del decreto de 10 de febrero de 2014[2], concluyó que los mismos no versan sobre temas catalogados, para los efectos de la “improcedencia” del amparo, como [políticos-] electorales.[3]

2.- La esencia de la norma “ausente” es la comunicación social. Así se resolvió tal concepto en dicho proyecto, enfatizando que el marco constitucional de referencia no se circunscribe al “ámbito temporal de los procesos electorales”[4], sino que tal forma de publicitar los actos, y en general, las políticas públicas atinentes a la comunicación social de los tres órdenes de gobierno, es atemporal, continua, y permanente.[5]

3.- Interpretación extensiva de la fracción II del cardinal 107 de la Ley de Amparo.[6] El ponente asume, implícitamente, que al ser la omisión reclamada atribuible a una autoridad [Congreso de la Unión] distinta de los tribunales judiciales, administrativos o del trabajo, lo lógico es que se permita su combate por el proceso autónomo de amparo.

4.- “El nuevo principio de relatividad de las sentencias de amparo”.- En su foja 28, el proyecto indica:

[…] esta Primera Sala entiende que el principio de relatividad ordena a los tribunales de amparo estudiar en las sentencias únicamente los argumentos de las partes—supliéndolos si así procediera—y, en su caso, conceder el amparo sólo para el efecto de que se restituyan los derechos violados de los quejosos, sin que sea relevante para efectos de la procedencia del juicio el hecho de que una sentencia estimatoria eventualmente pudiera traducirse también en alguna ventaja o beneficio para personas que no fueron parte del litigio constitucional.—Lo anterior implica que los jueces de amparo no pueden ordenar directamente en sus sentencias la protección de los derechos de personas que no hayan acudido al juicio de amparo, sin embargo, es perfectamente admisible que al proteger a los quejosos, indirectamente y de manera eventual, se beneficie a terceros ajenos a la controversia constitucional.

Como el propio Juez Decimoprimero de Distrito en Materia Administrativa en el entonces Distrito Federal dejó a entrever en su sentencia revocada a través del recurso de mérito, la que se supondría una clara, e indudable causal de improcedencia (la conculcación de la también denominada “Fórmula Otero”)[7], no fue apreciada así, dado que lo se reclamó fue una omisión legislativa “absoluta”[8] (la inexistencia total de la norma en cita); ausencia que, como se señalará más adelante, sí era objeto del interés legítimo de la quejosa, refirió el ministro ponente.

5.- El “mandato constitucional expreso para legislar”, requisito sine qua non para la procedencia del juicio de amparo en contra de la conducente falta de expedición legislativa. Nótese[9]:

[…] cuando exista un mandato constitucional expreso dirigido al Poder Legislativo en el que se le imponga claramente el deber de legislar o de hacerlo en algún sentido específico, los tribunales de amparo tienen la responsabilidad de velar por el cumplimiento de la Constitución. Particularmente, tienen el deber de proteger a las personas frente a las omisiones del legislador, garantizando que éstas no se traduzcan en vulneraciones de sus derechos fundamentales.

Ante este criterio, se reitera, el ministro ponente, y la mayoría de sus pares en la Primera Sala de la SCJN, habilitaron la vía de tal juicio de derechos fundamentales para el reclamo de las omisiones (concretamente las de índole absoluto, en el presente caso) que se reclamen a los Poderes Legislativos (de la Unión, así como de las entidades federativas), y, se presume que también, por analogía, en los supuestos en donde se reclame, técnicamente, una omisión normativa; verbigracia, la falta de expedición de un reglamento a que, por orden expresa de la Constitución, esté constreñida la esfera ejecutiva federal, estatal, o municipal.

6.- La dualidad de los derecho-libertades de expresión y a la información (en sus facetas individual, y colectiva), como el bastión del interés legítimo de la quejosa. Siguiendo la línea doctrinal, relativa que el interés legítimo para los efectos impulsores del amparo, el proyecto construyó la defensa tal requisito procesal en que, de acuerdo a los estatutos de la persona moral privada (quejosa), se justificaba su relación con tales derechos y/o libertades en comento[10], situación en que es ocioso abundar dado su conocimiento público; en lo que sí cabría manifestarse es en relación a que la Primera Sala engrosó su catálogo argumentativo que permite defender a la expresión y a la información como derechos colectivos y/o difusos, dejando atrás su pretérita categorización como “derechos humanos de primera generación”; extremo que, de suyo, haría jurídica, y fácticamente muy difícil su reclamo a través del interés legítimo de mérito.[11] Así, dicha sala reforzó el espíritu de su tesis aislada de rubro “LIBERTAD DE EXPRESIÓN Y DERECHO A LA INFORMACIÓN. SU IMPORTANCIA EN UNA DEMOCRACIA  CONSTITUCIONAL”.[12]

7.- ¿Criterio vanguardista o desacato al ordinal 217 de la Ley de Amparo? Retomando la polémica sobre los efectos erga omnes que, forzosamente, traerá aparejados la “nueva” forma de interpretación del axioma de la relatividad de las sentencias de amparo, ya explicada, destaca que la propia Primera Sala reconoce que el Pleno de la que forma parte emitió la aún vigente tesis aislada in titulada: “LEYES, AMPARO CONTRA. ES IMPROCEDENTE AQUEL EN QUE SE IMPUGNA LA OMISIÓN DEL LEGISLADOR ORDINARIO DE EXPEDIR UNA LEY O DE ARMONIZAR UN ORDENAMIENTO LEGAL A UNA REFORMA CONSTITUCIONAL.”[13]; criterio normativo cuya esencia es replicada en la jurisprudencia del propio Pleno, de título. “ISSSTE. LA LEY RELATIVA, AL NO REGULAR EL ARRENDAMIENTO DE VIVIENDA PROPIEDAD DEL INSTITUTO, CONSTITUYE UNA OMISIÓN LEGISLATIVA QUE NO ES REPARABLE EN EL JUICIO DE AMPARO (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 1o. DE ABRIL DE 2007).”[14] De este criterio vinculante, y aún vigente, resulta imperioso señalar lo que se transcribe a manera de colofón:

[…] tal violación constituye una omisión legislativa que no puede repararse a través del amparo, puesto que a virtud de sus efectos no puede obligarse al legislador ordinario a colmar la falta de previsión en esta materia, dado que el efecto relativo de las sentencias de amparo lo impide.

En este tenor, llama la atención que el proyecto no hace alusión a la forma en que habría de salvarse el eventual desacato al primer párrafo del arábigo 217 de la Ley de Amparo:

Artículo 217. La jurisprudencia que establezca la Suprema Corte de Justicia de la Nación, funcionando en pleno o en salas, es obligatoria para éstas tratándose de la que decrete el pleno[15], y además para los Plenos de Circuito, los tribunales colegiados y unitarios de circuito, los juzgados de distrito, tribunales militares y judiciales del orden común de los Estados y del Distrito Federal, y tribunales administrativos y del trabajo, locales o federales.

Así es que no se fundamenta, con la congruencia y fortaleza argumentativa debida, por qué los ministros de la mayoría insisten en apartarse de los criterios del Pleno al que pertenecen. Ironía: El proyecto llega al extremo de ser totalmente omiso, tanto en señalar, siquiera tangencialmente, la solución a tal conflicto, así como en citar dicho ordinal 217.

Tal “omisión” cobra relevancia aun, y cuando la Primera Sala alude al criterio pro personae, y demás relativos a la reforma constitucional en materia de derechos humanos (señalada insistentemente en su resolución), dado al alcance de la diversa jurisprudencia del Pleno de la SCJN, de título “JURISPRUDENCIA DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN. NO ES SUSCEPTIBLE DE SOMETERSE A CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Y/O CONVENCIONALIDAD EX OFFICIO POR ÓRGANOS JURISDICCIONALES DE MENOR JERARQUÍA”.[16]

8.- Eventual contradicción de tesis con la Segunda Sala.- Dada la trascendencia del asunto, aderezado con los intereses políticos y económicos subyacentes, existen elementos jurídicos para aludir a la viabilidad del confronte de criterios. Al respecto, véanse los siguientes de la otra sala de la SCJN: “OMISIÓN LEGISLATIVA. ES IMPROCEDENTE EL JUICIO DE AMPARO EN SU CONTRA, CONFORME AL ARTÍCULO 73, FRACCIÓN XVIII, DE LA LEY DE LA MATERIA, EN RELACIÓN CON EL ARTÍCULO 107, FRACCIÓN II, PÁRRAFO PRIMERO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.”[17] “IMPROCEDENCIA. SE ACTUALIZA EN EL JUICIO DE AMPARO SI EL JUZGADOR ADVIERTE QUE LOS EFECTOS DE UNA EVENTUAL SENTENCIA PROTECTORA PROVOCARÍAN TRANSGRESIÓN AL PRINCIPIO DE RELATIVIDAD.”[18] “JURISPRUDENCIA DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN Y DE LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. LA REFORMA AL ARTÍCULO 1o. DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 10 DE JUNIO DE 2011, NO IMPLICA QUE LA EMITIDA CON ANTERIORIDAD A AQUÉLLA SE TORNE OBSOLETA.”[19]

Conclusión: Las particularidades antes detalladas son las que, prima facie, se observan como las más llamativas del caso de “moda” en la práctica del juicio de amparo en México. De nueva cuenta, se aprecia, y agradece el criterio vanguardista [garantista] de la ponencia del ministro Zaldívar Lelo de Larrea. Queda ver si logra superar la visión “conservadora” de la mayoría de sus pares.

Francisco José Parra Lara

Mérida, Yucatán, 16/XI/2017

[1] Considerando “SÉPTIMO. Efectos de la concesión”. P. 58 del proyecto.

[2] Artículo 134.[…]La propaganda, bajo cualquier modalidad de comunicación social, que difundan como tales, los poderes públicos, los órganos autónomos, las dependencias y entidades de la administración pública y cualquier otro ente de los tres órdenes de gobierno, deberá tener carácter institucional y fines informativos, educativos o de orientación social. En ningún caso esta propaganda incluirá nombres, imágenes, voces o símbolos que impliquen promoción personalizada de cualquier servidor público. […]—Tercero. El Congreso de la Unión deberá expedir, durante el segundo periodo de sesiones ordinarias del segundo año de ejercicio de la LXII Legislatura, la ley que reglamente el párrafo octavo del artículo 134 de esta Constitución, la que establecerá las normas a que deberán sujetarse los poderes públicos, los órganos autónomos, las dependencias y entidades de la administración pública y de cualquier otro ente de los tres órdenes de gobierno, y que garantizará que el gasto en comunicación social cumpla con los criterios de eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez, así como que respete los topes presupuestales, límites y condiciones de ejercicio que establezcan los presupuestos de egresos respectivos.

[3] P. 13, ídem.

[4] P. 14, ídem.

[5] Características emitidas en opinión de quien escribe.

[6] Artículo 107. El amparo indirecto procede: […] II. Contra actos u omisiones que provengan de autoridades distintas de los tribunales judiciales, administrativos o del trabajo.

[7] Que, en justicia histórica, debería llamarse “Fórmula García Rejón y Alcalá.”

[8] P. 28, ídem.

[9] P. 30, ídem.

[10] No se demerita la distinción conceptual entre “derechos” y “libertades”; simplemente se citan así dada la forma en que se redactó el multicitado proyecto.

[11] Redunda en esta aseveración lo sostenido por la siguiente tesis aislada de la propia sala, bajo la ponencia del ministro Jorge Mario Pardo Rebolledo: “IMPROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO. NO PUEDE ALEGARSE VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE RELATIVIDAD DE LAS SENTENCIAS Y, POR ELLO, SOBRESEER EN EL JUICIO, CUANDO SE ACTUALIZA LA EXISTENCIA DE UN INTERÉS LEGÍTIMO EN DEFENSA DE UN DERECHO COLECTIVO.” Como dato curioso resalta que fue el propio Pardo Rebolledo quien votó en contra del amparo en revisión bajo análisis en este escrito.

12] Novena Época, Registro: 165760, Instancia: Primera Sala, Tipo de Tesis: Aislada, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXX, Diciembre de 2009, Materia(s): Constitucional, Tesis: 1a. CCXV/2009, Página: 287.

[13] Tesis aislada P. CLXVIII/97, Pleno, novena época, tomo VI, diciembre de 1997, página 180, registro 197222.

[14] P./J. 134/2008, Pleno, novena época, tomo XXVIII, octubre de 2008, página 43, registro 168633.

[15] Énfasis propio.

[16] P./J. 64/2014 (10a.), Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 13, Diciembre de 2014, Tomo I, Décima Época, Pag. 8, registro 2008148.

[17] 2a. VIII/2013 (10a.), aislada, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro XVII, Febrero de 2013, Tomo 2, Pag. 1164, registro 2002843.

[18] 2a./J. 36/2012 (10a.), Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época,

Libro VII, Abril de 2012, Tomo 2,

Pag. 1060, registro 2000584

[19] 2a./J. 10/2016 (10a.), Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 27, Febrero de 2016, Tomo I, Pag. 705, registro 2010982.

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