Entre el orden público y las libertades de trabajo y de comercio

Publicado abril 02, 2020, 3:24 pm
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Art. propio

MÉRIDA, 2 de abril de 2020.- El día 31 de marzo de este año, se publicó en el Diario Oficial de la Federación el acuerdo por medio del cual se implementaron, a nivel nacional, las medidas extraordinarias para atender la emergencia sanitaria por causa de fuerza mayor generada el virus SARS-CoV2 (COVID-19), siendo las siguientes:

I.  Se ordena la suspensión inmediata, del 30 de marzo al 30 de abril de 2020, de las actividades no esenciales, con la finalidad de mitigar la dispersión y transmisión del virus SARS-CoV2 en la comunidad, para disminuir la carga de enfermedad, sus complicaciones y la muerte por COVID-19 en la población residente en el territorio nacional;

II.   Solamente podrán continuar en funcionamiento las siguientes actividades, consideradas esenciales:

a)  Las que son directamente necesarias para atender la emergencia sanitaria, como son las actividades laborales de la rama médica, paramédica, administrativa y de apoyo en todo el Sistema Nacional de Salud. También los que participan en su abasto, servicios y proveeduría, entre las que destacan el sector farmacéutico, tanto en su producción como en su distribución (farmacias); la manufactura de insumos, equipamiento médico y tecnologías para la atención de la salud; los involucrados en la disposición adecuada de los residuos peligrosos biológicos-infecciosos (RPBI), así como la limpieza y sanitización de las unidades médicas en los diferentes niveles de atención;

b)  Las involucradas en la seguridad pública y la protección ciudadana; en la defensa de la integridad y la soberanía nacionales; la procuración e impartición de justicia; así como la actividad legislativa en los niveles federal y estatal;

c)   Las de los sectores fundamentales de la economía: financieros, el de recaudación tributaria, distribución y venta de energéticos, gasolineras y gas, generación y distribución de agua potable, industria de alimentos y bebidas no alcohólicas, mercados de alimentos, supermercados, tiendas de autoservicio, abarrotes y venta de alimentos preparados; servicios de transporte de pasajeros y de carga; producción agrícola, pesquera y pecuaria, agroindustria, industria química, productos de limpieza; ferreterías, servicios de mensajería, guardias en labores de seguridad privada; guarderías y estancias infantiles, asilos y estancias para personas adultas mayores, refugios y centros de atención a mujeres víctimas de violencia, sus hijas e hijos; telecomunicaciones y medios de información; servicios privados de emergencia, servicios funerarios y de inhumación, servicios de almacenamiento y cadena de frío de insumos esenciales; logística (aeropuertos, puertos y ferrocarriles), así como actividades cuya suspensión pueda tener efectos irreversibles para su continuación;

d)    Las relacionadas directamente con la operación de los programas sociales del gobierno, y

e)    Las necesarias para la conservación, mantenimiento y reparación de la infraestructura crítica que asegura la producción y distribución de servicios indispensables; a saber: agua potable, energía eléctrica, gas, petróleo, gasolina, turbosina, saneamiento básico, transporte público, infraestructura hospitalaria y médica, entre otros más que pudieran listarse en esta categoría;

III.    En todos los lugares y recintos en los que se realizan las actividades definidas como esenciales, se deberán observar, de manera obligatoria, las siguientes prácticas:

a)    No se podrán realizar reuniones o congregaciones de más de 50 personas;

b)    Las personas deberán lavarse las manos frecuentemente;

c)    Las personas deberán estornudar o toser aplicando la etiqueta respiratoria (cubriendo nariz y boca con un pañuelo desechable o con el antebrazo);

d)    No saludar de beso, de mano o abrazo (saludo a distancia), y

e)    Todas las demás medidas de sana distancia vigentes, emitidas por la Secretaría de Salud Federal;

IV.   Se exhorta a toda la población residente en el territorio mexicano, incluida la que arribe al mismo procedente del extranjero y que no participa en actividades laborales esenciales, a cumplir resguardo domiciliario corresponsable del 30 de marzo al 30 de abril de 2020. Se entiende como resguardo domiciliario corresponsable a la limitación voluntaria de movilidad, permaneciendo en el domicilio particular o sitio distinto al espacio público, el mayor tiempo posible;

V.    El resguardo domiciliario corresponsable se aplica de manera estricta a toda persona mayor de 60 años de edad, estado de embarazo o puerperio inmediato, o con diagnóstico de hipertensión arterial, diabetes mellitus, enfermedad cardíaca o pulmonar crónicas, inmunosupresión (adquirida o provocada), insuficiencia renal o hepática, independientemente de si su actividad laboral se considera esencial. El personal esencial de interés público podrá, de manera voluntaria, presentarse a laborar;

VI.   Una vez terminado el periodo de vigencia de las medidas establecidas en el presente Acuerdo, la Secretaría de Salud, en coordinación con la Secretaría de Economía y la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, emitirán los lineamientos para un regreso, ordenado, escalonado y regionalizado a las actividades laborales, económicas y sociales de toda la población en México;

VII.   Se deberán posponer, hasta nuevo aviso, todos los censos y encuestas a realizarse en el territorio nacional que involucren la movilización de personas y la interacción física (cara a cara) entre las mismas, y

VIII.  Todas las medidas establecidas en el presente Acuerdo deberán aplicarse con estricto respeto a los derechos humanos de todas las personas.

Si de por si tal acuerdo es de suyo transcendental, en las horas subsecuentes destacaron las dudas y confusión por parte de los gobernados respecto a cuáles son las actividades “directamente necesarias para atender la emergencia sanitaria”, pues, según se entendió, serían las únicas que se permitirían seguir prestándose, y con ello ejercitándose el derecho a la libertad de profesión, trabajo, industria o comercio a ellas vinculadas. Sin dejar de lado a los consumidores de las mismas, pues también se dijo, o se dio a entender, que se restringiría el tránsito e ingreso hacia los locales profesionales, industriales y/o comerciales.

Confusión que en no pocos se tradujo en zozobra, pues, al menos en el caso de Yucatán, se hizo “viral”, valga la ironía, el mensaje del Gobernador donde se aseguró que la Secretaria de Seguridad Pública implementaría un operativo para verificar en todo el Estado el cumplimiento de las disposiciones que por la tarde de ayer comunicó en el sentido de ordenar el cierre de ciertos establecimientos o negocios.

Hoy, 1 de abril, primer día en que tal orden del Ejecutivo estatal entró en vigor, varios negocios cuya correlación con las citadas “actividades esenciales” era poco menos que cuestionable (lavanderías, talleres mecánicos, refaccionarias, casas de empeños, establecimientos de ventas de pinturas, agencias de cerveza, etc.) abrieron normalmente. Se dice, y no se pone a discusión, que hubo falta de la debida notificación al respecto. En otros casos, el error o confusión se sustituyó más por lo que sería el “colmillo” de los empresarios que se negaron a cerrar, con la consecuente obligación de sus trabajadores de seguir laborando con normalidad. En la siguiente nota se hace referencia a una empresa transnacional (distinta a la que se alude en el título) en donde se les dijo a sus trabajadores que “no cerrarán porque no hay ningún decreto por escrito” (sic): https://yucatanahora.mx/empresa-advierte-que-no-suspendera-actividades-ni-aunque-las-calles-se-llenen-de-cadaveres/.

Tal frase es cierta, en parte.

Respecto al ámbito federal, resulta que la Ley General de Salud (LGS) faculta al titular de la Secretaría de Salud federal, con el aval jerárquico normativo de los artículos 4º y 73 fracción XVI Bases 1a., 2a. y 3a., de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para obligar a las demás autoridades, así como a los particulares, de todo el país en ciertos temas de salud, como lo relativo a las ya citadas medidas de emergencia. Cabe decir que el artículo 4º, fracción IV, de la LGS también reconoce como autoridad sanitaria a los gobernadores de las entidades federativas.

Dada la autoridad nacional, y no federal, de dicho secretario, valga ahora ver la importancia de lo que los siguientes ordinales de la LGS, citados expresamente en el acuerdo, indican:

Artículo 147.- En los lugares del territorio nacional en que cualquier enfermedad transmisible adquiera características epidémicas graves, a juicio de la Secretaría de Salud, así como en los lugares colindantes expuestos a la propagación, las autoridades civiles, militares y los particulares estarán obligados a colaborar con las autoridades sanitarias en la lucha contra dicha enfermedad.

Artículo 184.- La acción extraordinaria en materia de salubridad general será ejercida por la Secretaría de Salud, la que deberá integrar y mantener permanentemente capacitadas y actualizadas brigadas especiales que actuarán bajo su dirección y responsabilidad y tendrán las atribuciones siguientes:

I. Encomendar a las autoridades federales, estatales y municipales, así como a los profesionales, técnicos y auxiliares de las disciplinas para la salud, el desempeño de las actividades que estime necesarias y obtener para ese fin la participación de los particulares; 

II. Dictar medidas sanitarias relacionadas con reuniones de personas, entrada y salida de ellas en las poblaciones y con los regímenes higiénicos especiales que deban implantarse, según el caso; 

III. Regular el tránsito terrestre, marítimo y aéreo, así como disponer libremente de todos los medios de transporte de propiedad del estado y de servicio público, cualquiera que sea el régimen legal a que estén sujetos éstos últimos: 

IV. Utilizar libre y prioritariamente los servicios telefónicos, telegráficos y de correos, así como las transmisiones de radio y televisión, y V. Las demás que determine la propia Secretaría.

Luego, de la lectura del acuerdo no se deprende restricción expresa y provisional, al menos, de la libertad de tránsito de autoridades y particulares (siendo así inexistente el “toque de queda” tan aludido en esta época aciaga). Situación que los funcionarios de tal Secretaría ya han sostenido desde días antes.

Cosa distinta ocurre con las libertades de profesión, industria, comercio o trabajo, así como las de asociación o reunión, tuteladas como derechos humanos en el primer párrafo de los artículos 5º y 9º de la Constitución federal, respectivamente. Lo anterior dado que el citado acuerdo expresamente las limita o restringe.

Por tanto, sí habría un fundamento básico, de origen federal pero aplicable transversalmente hacia los estados y municipios, para limitar, legalmente, las libertades indicadas en el párrafo inmediato anterior.

La pregunta que resultaría: En el caso de Yucatán, ¿cómo reforzar la obligatoriedad de tales disposiciones sanitarias? Respuesta: Atendiendo al orden público que devienen para las autoridades y particulares ciertas disposiciones de la Constitución Política del Estado de Yucatán. Se explica:

El artículo 3, fracción I, indica que todos los habitantes del Estado están obligados a cumplir  con las leyes vigentes y a respetar y obedecer a las autoridades legítimamente constituidas. En este caso que se comenta, las de Salud federal, el gobernador y la policía, por señalar algunas. El numeral 13 indica que el Estado será representado por sus poderes públicos, entre ellos el Ejecutivo. El arábigo 44 deposita el mismo, de forma singular en el Gobernador o Gobernadora del Estado. Por otra parte, el artículo 55, fracción V, señala que entre las facultades y obligaciones de Gobernador del Estado está disponer de las policías municipales, en aquellos casos que considere como causa de fuerza mayor, o alteración grave del orden público. 

Cabe hacer un paréntesis y comentar, de manera general, que el concepto de “orden público” (derivado del derecho administrativo [público]), se puede referir al imperativo de atender a las nociones de seguridad, orden (acatamiento a las disposiciones de la autoridad competente), paz o tranquilidad y sí, también a la salud pública, entre otras. Como adendum de este comentario, cabe señalar que el Gobernador, como el principal responsable de la seguridad en la entidad, tiene facultad para ordenar lo que señala el siguiente cardinal de la Ley del Sistema Estatal de Seguridad Pública:  

Artículo 3. Objeto de la seguridad pública. La seguridad pública, en términos del artículo 2 de la ley general, tiene por objeto proteger los derechos, la integridad física, el patrimonio y el entorno de las personas, y preservar y restablecer la paz y el orden público, a través de la prevención, investigación y persecución de los delitos y las conductas antisociales; la sanción de las faltas administrativas; y la reinserción social.

Como engarce constitucional, en sede local, de las facultades y atribuciones del Gobernador, como representante del Estado de Yucatán, a efecto de hacer cumplir las disposiciones de orden público, como las de la citada enfermedad grave del Covid-19, se citan los siguientes apartados de la Ley Fundamental de Yucatán:

Artículo 87.- Son funciones específicas del Estado: 

I.- Armonizar las diferentes actividades individuales, encauzándolas en el sentido de cooperar al bienestar colectivo; 

II.- Imponer a la actividad individual las limitaciones que sea menester para evitar conflictos o fricciones que debiliten o pongan en peligro el principio de solidaridad que debe prevalecer en la convivencia social; (…).

También, en el Código de la Administración Pública (CAP) local estaría el fundamento para que la autoridad policial coadyuve a hacer efectivo, tanto la orden del Gobernador, como también el acuerdo sanitario de índole federal, ambos ya varias veces citados:

Artículo 40.- A la Secretaría de Seguridad Pública le corresponde el despacho de los siguientes asuntos: (…)

II.- Ejecutar las políticas de la administración pública, en lo referente al orden, seguridad pública, tránsito y vialidad en el Estado; (…)

VIII.- Promover la coordinación de programas y actividades con las dependencias afines de los gobiernos federal, de otras entidades, así como los gobiernos municipales en materia de seguridad, orden público, tránsito y vialidad;

Atento todo lo dicho, ¿por qué se dijo, líneas arriba, que no habría, al menos en parte, “decreto escrito” que obligue a acatar tales medidas administrativas de emergencia? Por lo que dicen el CAP y la Ley de Actos y Procedimientos Administrativos del Estado de Yucatán (Ley de A y P Admvos). Nótese:  

Artículo 14.- Son facultades y obligaciones de la Gobernadora o Gobernador del Estado, las siguientes: (…). 

X.- Mandar a publicar en el Diario Oficial del Gobierno del Estado, para su obligatoriedad, los reglamentos, decretos, acuerdos y demás disposiciones de carácter general, así como aquellos que considere; (…) CAP.

Artículo 7.- Los actos administrativos de carácter general, tales como reglamentos, decretos, acuerdos, circulares, formatos, lineamientos, criterios, metodologías, instructivos, directivas, reglas, manuales y cualquiera de naturaleza análoga a los anteriores, que expidan las dependencias y que afecten a particulares, deben publicarse en el Diario Oficial del Gobierno del Estado para que produzcan efectos jurídicos. (Ley de A y P Admvos).

Luego, al ser el titular del Ejecutivo una autoridad administrativa, su acto, en la especie general como el coloquialmente llamado “aviso de cierre de negocios o comercios”, debió de emitirse mediante publicación en el Diario Oficial estatal. Extremo que, a la presente fecha en que se redacta este artículo, aún no ha ocurrido. Omisión que también impide que se desarrolle, con mayor nitidez, el marco en que tal acuerdo se habría de aplicar en Yucatán.

En consecuencia, atendiendo al principio de legalidad, de cumplimiento estricto en el derecho administrativo, es que tal aviso carecería de efectos obligatorios, y por ende coercitivos válidos (lo que incluiría el auxilio de la fuerza pública), tal cual lo señalan los artículos  6 y 8 de la Ley de A y P Admvos. 

Suponiendo que sea purgada la falta de publicación oficial, ¿serían así convalidadas las afectaciones generales a las libertades de profesión, trabajo, industria, o comercio y de asociación o reunión? Este columnista ha sido reiterativo en que tal tipo de suspensiones o restricciones generales a los derechos humanos, incluida la eventual a la de tránsito si es que se da en el futuro, sólo puede hacerse siguiendo el procedimiento que indica este numeral de la Constitución federal:

 Artículo 29. En los casos de invasión, perturbación grave de la paz pública, o de cualquier otro que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto, solamente el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, con la aprobación del Congreso de la Unión o de la Comisión Permanente cuando aquel no estuviere reunido, podrá restringir o suspender en todo el país o en lugar determinado el ejercicio de los derechos y las garantías que fuesen obstáculo para hacer frente, rápida y fácilmente a la situación; pero deberá hacerlo por un tiempo limitado, por medio de prevenciones generales y sin que la restricción o suspensión se contraiga a determinada persona. Si la restricción o suspensión tuviese lugar hallándose el Congreso reunido, éste concederá las autorizaciones que estime necesarias para que el Ejecutivo haga frente a la situación; pero si se verificase en tiempo de receso, se convocará de inmediato al Congreso para que las acuerde. 

En los decretos que se expidan, no podrá restringirse ni suspenderse el ejercicio de los derechos a la no discriminación, al reconocimiento de la personalidad jurídica, a la vida, a la integridad personal, a la protección a la familia, al nombre, a la nacionalidad; los derechos de la niñez; los derechos políticos; las libertades de pensamiento, conciencia y de profesar creencia religiosa alguna; el principio de legalidad y retroactividad; la prohibición de la pena de muerte; la prohibición de la esclavitud y la servidumbre; la prohibición de la desaparición forzada y la tortura; ni las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos. 

La restricción o suspensión del ejercicio de los derechos y garantías debe estar fundada y motivada en los términos establecidos por esta Constitución y ser proporcional al peligro a que se hace frente, observando en todo momento los principios de legalidad, racionalidad, proclamación, publicidad y no discriminación. 

Cuando se ponga fin a la restricción o suspensión del ejercicio de los derechos y garantías, bien sea por cumplirse el plazo o porque así lo decrete el Congreso, todas las medidas legales y administrativas adoptadas durante su vigencia quedarán sin efecto de forma inmediata. El Ejecutivo no podrá hacer observaciones al decreto mediante el cual el Congreso revoque la restricción o suspensión. 

Los decretos expedidos por el Ejecutivo durante la restricción o suspensión, serán revisados de oficio e inmediatamente por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la que deberá pronunciarse con la mayor prontitud sobre su constitucionalidad y validez.

Para robustecer tal opinión, respecto a la veda nacional de las “actividades no esenciales”, nótese cómo está redactado el primer párrafo del 5º constitucional: 

A ninguna persona podrá impedirse que se dedique a la profesión, industria, comercio o trabajo que le acomode, siendo lícitos. El ejercicio de esta libertad sólo podrá vedarse por determinación judicial, cuando se ataquen los derechos de tercero, o por resolución gubernativa, dictada en los términos que marque la ley, cuando se ofendan los derechos de la sociedad. Nadie puede ser privado del producto de su trabajo, sino por resolución judicial.

Conclusión: La crisis inédita en materia de salud no debe, en lo absoluto, hacernos inmunes a la cooperación y a la solidaridad, deberes que tenemos los que nos hallamos en Yucatán según su Constitución. Para que esto sea factible, y por ende se fortalezca el orden público, debe procurarse darnos a los ciudadanos y demás habitantes las herramientas dotadas de seguridad y certeza jurídica, propias del principio de legalidad y acordes a los derechos humanos, cuyo restricto apego se ordenó en la fracción VIII del artículo primero del acuerdo federal varias veces mencionado.

Es lo menos que podría hacerse por todas las personas, físicas y morales, que no solo se preocupan por la pandemia, sino también por ver cómo acatar sus obligaciones tributarias y laborales y/o comerciales, además de satisfacer sus necesidades personales y familiares.

Francisco José Parra Lara

Doctorando en derechos humanos por la CNDH y diversas instituciones académicas del país

Mérida, Yucatán, a 01/IV/2020