El Amparo y la elección del titular de la CNDH

Publicado noviembre 13, 2019, 10:41 pm
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Por: Francisco José Parra Lara

(Art. propio)

El escándalo social, político y jurídico derivado del proceso de elección en la sede del Senado de la República del nuevo (o nueva) titular de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH), sin duda, representa un muy duro golpe, hacia lo interno por la muy destacable labor de su dirigente inmediato anterior Luis Raúl González Pérez, como hacia afuera por lo que ha llegado a significar tal órgano constitucional autónomo en la protección, promoción, estudio y divulgación de la cultura y educación sobre los derechos humanos que consagra el orden político mexicano. 

Es, entonces, que a muchos llama la atención la manera en que habría de combatirse, jurídicamente, lo que se ha dicho que constituye un “robo”, “fraude”, “simulación”, “cochinero” y que, objetivamente, podría resumirse como un indebido proceso de elección de tal titular, pues quedó claro que en lo político (concretamente como forma de auto-contención o de auto-control en el Senado) tal bochornoso episodio de nuestra vida como país solo hizo más que prolongar su polémica existencia.

1.- El juicio de amparo (indirecto). Ante la poca o nula claridad de cuál sería la vía para reclamar un acto violatorio de derechos y garantías (lato sensu), es un lugar común el referirse al amparo como, sino la idónea, sí la única. En esto, destaca que los que primero anunciaron que impugnarían la elección de mérito fueron “algunos de los candidatos” a encabezar la CNDH que no resultaron favorecidos con el resultado. Posteriormente, ha trascendido que la organización “Derechos Humanos y Litigio Estratégico” presentó demanda de amparo (al parecer radicada ante un juez de distrito en materia administrativa) con motivo de la elección de Rosario Piedra Ibarra, pues consideran que esto se violó la ley por parte de la Mesa Directiva del Senado, resultando así inconstitucional el nombramiento. 

2.- El interés jurídico de los demás candidatos. Partiendo del punto anterior, hasta donde se sabe, ninguno de los demás integrantes de la terna donde, hasta el momento, salió vencedora Piedra Ibarra, esto es Arturo de Jesús Peimbert Calvo y José de Jesús Orozco Henríquez, se ha amparado contra dicha elección. Omisión que deviene muy importante, pues ateniéndonos a los criterios de la Suprema Corte de Justicia de la Nación –SCJN-, el Pleno de esta ha reconocido que los participantes en el proceso de selección o designación a un puesto del servicio público tienen interés jurídico para combatir su eventual no favorecimiento al mismo, a diferencia de quienes no estuvieron considerados, de inicio, para ser susceptibles a dicha elección (tesis 199471).  

3.- El extremo opuesto: el interés legítimo de los habitantes del país. En atención a cómo se ha venido construyendo dicha habilitación procesal en el juicio de amparo, es muy probable que esta sea no sea convalidada por el juzgador ad hoc. Esto dado que la característica de la “especial situación” en que se encuentre el quejoso (quien promueve el amparo) debe distinguirlo, sea individual o colectivamente, de la universalidad de todas las personas que se hallen dentro de territorio mexicano. Al no existir esta situación diferenciadora, el interés respectivo de uno o muchos de los habitantes de México (atendiendo el carácter nacional tanto del Senado como de la CNDH), sería solo “simple” y, acaso, propio de una “acción popular”; de ahí que resulte proscrito para impulsar dicho proceso federal de amparo (Pleno 2007921. Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito, 2004006).  

4.- El interés jurídico de los senadores. En el medio, se halla la posibilidad de que los integrantes de la Cámara Alta acudan, los que aún no lo han hecho, al juicio de amparo indirecto. En esto habría trocalmente dos escenarios en donde se hallarían los actos reclamados: el primero relativo al debido proceso de designación. El segundo, el nombramiento de la ahora denominada Ombudsperson. Sobre esta última y sus méritos personales para haber sido elegida, el juicio de amparo deviene en improcedente dado que la SCJN considera que en esta actividad cobra primacía la facultad soberana o discrecional de los órganos públicos, como el Senado, la cual halla asidero en la 

“voluntad de cada legislador, para emitir su voto, así como la apreciación individual que corresponde a los representantes populares al evaluar los méritos de los aspirantes a ejercer el cargo respectivo, toda vez que esa valoración constituye un aspecto inherente al criterio propio que despliegan al sufragar por el candidato correspondiente, apreciación que reside en su fuero interno y que no puede ser suplantada por ninguna persona”. (Segunda Sala, 2018678. Jurisprudencia de rubro “IMPROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO. EL ARTÍCULO 61, FRACCIÓN VII, DE LA LEY DE AMPARO QUE LA PREVÉ CONTRA RESOLUCIONES DE LAS LEGISLATURAS LOCALES DICTADAS SOBERANA O DISCRECIONALMENTE PARA LA ELECCIÓN DE FUNCIONARIOS, NO TRANSGREDE EL ARTÍCULO 25 DE LA CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS.”). 

Misma idea que, en lo especialmente debatido respecto a la designación de la hoy Ombudsperson, se arriba en la tesis [aislada] de la misma Segunda Sala (173819), cuyo rubro es, apariencia, contundente: “COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS. EN EL PROCEDIMIENTO PARA LA DESIGNACIÓN O RATIFICACIÓN DE SU PRESIDENTE, EL SENADO DE LA REPÚBLICA EMITE ACTOS SOBERANOS, A LOS QUE RESULTA APLICABLE LA CAUSA DE IMPROCEDENCIA PREVISTA EN LA FRACCIÓN VIII DEL ARTÍCULO 73 DE LA LEY DE AMPARO.” Ahora, si bien son esencialmente la misma causal de improcedencia a la que se refieren la abrogada y la actual Ley de Amparo, el núcleo del debate constitucional radicaría en el exacto entendimiento de dónde radica tal facultad soberana o discrecional. Al efecto, véase que dice la  fracción VII del artículo 61 de la actual ley: Artículo 61. El juicio de amparo es improcedente: (…) VII. Contra las resoluciones o declaraciones del Congreso Federal o de las Cámaras que lo constituyen, de las Legislaturas de los Estados o de sus respectivas Comisiones o Diputaciones Permanentes, en declaración de procedencia y en juicio político, así como en elección, suspensión o remoción de funcionarios en los casos en que las Constituciones correspondientes les confieran la facultad de resolver soberana o discrecionalmente;”

Luego, la parte final de tal porción legislativa le da sentido al principio de la misma. Esto es, redunda en que la facultad soberana o discrecional del órgano legislativo radica en la resolución o declaración definitiva que al efecto emita en los procesos como el de la elección de funcionarios (públicos), más no así en todo lo relativo en el íter a la emisión de tal resolución o declaración. Determinación, en vía de jurisprudencia (2003230) de la propia Segunda Sala, que desvirtúa la esencia de sus tesis aislada antes aludida, tal cual se lee el título de la ahora invocada: “AUDITORÍA SUPERIOR ESTATAL. LOS ACTOS EMITIDOS POR LOS CONGRESOS LOCALES EN EL PROCEDIMIENTO DE DESIGNACIÓN DEL TITULAR DE ESE ÓRGANO TÉCNICO, PUEDEN IMPUGNARSE EN EL JUICIO DE AMPARO CUANDO SE DICTE LA RESOLUCIÓN DEFINITIVA CORRESPONDIENTE (ESTADOS DE JALISCO Y OAXACA).” He aquí la parte medular de la misma:

“(…) al tratarse de una atribución reglada, es inconcuso que el reclamo de dichos actos en el juicio de amparo no actualiza alguna de las causas de improcedencia previstas en el artículo 73 de la Ley de Amparo, incluyendo la de su fracción VIII, esto es, contra resoluciones del Congreso Federal o de las Cámaras que lo constituyen, de las Legislaturas de los Estados o de sus respectivas Comisiones o Diputaciones Permanentes, en elección, suspensión o remoción de funcionarios; con la salvedad de que las violaciones cometidas en el procedimiento respectivo son impugnables hasta que se dicte la resolución definitiva, momento en el cual podrán combatirse también las violaciones formales realizadas en la propia resolución.”

5.- El confronte de los criterios del Pleno y la Segunda Sala. Partiendo de que esta Sala reconoce, jurisprudencialmente, que existe un proceso previo a la resolución definitiva en donde se elija un funcionario público, es que cabría ver si el Pleno convalida o no que la soberanía o discrecionalidad del poder legislativo, en ese y los demás tópicos que contempla la fracción VII antes citada, son totales o absolutos respecto al inicio, seguimiento y conclusión, en este caso, de la designación de un servidor público como lo es el titular de la CNDH. 

Pues bien, de la exégesis de la ejecutoria derivada de la contradicción de tesis 364/2012, misma de la cual derivó la jurisprudencia 2005219, el Pleno sostuvo que existe una previa “procedibilidad” donde el legislativo, en este caso, no tiene habilitada su esfera soberana o discrecional. Por ende, podemos concluir, la actuación del Senado, como persona moral pública que es para los efectos del juicio de amparo, debe acatar la regla general que lo sujeta a la legalidad y debido proceso mandatados constitucionalmente. En esto y en la intervención del Senado en la designación del titular de un órgano constitucional autónomo como la CNDH, la jurisprudencia 172474 del mismo Pleno infiere que esto sería dador de tal soberanía o discrecionalidad siempre y cuando se haya colmado el requisito reglado del voto de las dos terceras partes de los legisladores presentes.

6.- La inconstitucionalidad en la emisión y conteo de votos de los senadores presentes. Pues bien, dilucidado lo anterior y salvo lo que al efecto se pruebe durante el o los procesos de amparo (situación que será una cuestión de fondo), es que se colige, en abstracto, que el mecanismo previo y debido a la decisión soberana o discrecional del legislativo sí puede ser objeto de tal juicio federal. Valga por analogía la jurisprudencia 165752 del Pleno, de rubro “MAGISTRADOS DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DEL ESTADO DE BAJA CALIFORNIA. EL ARTÍCULO 58, PÁRRAFO SEGUNDO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA ENTIDAD, AL PREVER QUE EL CONGRESO LOCAL ESTARÁ FACULTADO PARA RESOLVER “SOBERANA Y DISCRECIONALMENTE” RESPECTO A LOS NOMBRAMIENTOS, RATIFICACIÓN O NO RATIFICACIÓN Y REMOCIÓN DE AQUÉLLOS, ES INCONSTITUCIONAL. “ 

Razonamiento, este último, que puede verse reflejado en la propia tesis 173819 de la Segunda Sala (la inmediatamente en apariencia aplicable al caso), concretamente respecto a la soberanía o discrecionalidad legislativa en el procedimiento de designación o ratificación del presidente de la CNDH: 

“(…) este sistema tiende a optimizar el funcionamiento de la Cámara de Senadores, para que sus miembros puedan votar por alguna de las opciones que, en número reducido, se sometan a su decisión, de manera que alguna de ellas, en su caso, alcance la votación calificada requerida para su aprobación (…)”.

7.- El sustento en la ley especial. Refuerza la idea del debido proceso reglado, en contravención a la facultad soberana o discrecional absoluta del Senado, lo sustentado en la Ley de la CNDH. El artículo adjetivo u operativo en el tema es  el 10 Bis (“Para efectos de lo dispuesto en el artículo anterior, la comisión o comisiones correspondientes de la Cámara de Senadores deberán”, sic), siendo el sustantivo el inmediato anterior:

Artículo 10.- El Presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, será elegido por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Senadores o, en sus recesos, por la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, con la misma votación calificada. Para tales efectos, la comisión correspondiente de la Cámara de Senadores procederá a realizar una amplia auscultación entre las organizaciones sociales representativas de los distintos sectores de la sociedad, así como entre los organismos públicos y privados promotores o defensores de los derechos humanos. 

Con base en dicha auscultación, la comisión o comisiones correspondientes de la Cámara de Senadores propondrá al pleno de la misma o ante la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, una terna de candidatos de la cual se elegirá a quien ocupe el cargo o, en su caso, la ratificación del titular.

Por tanto, se enfatiza el deber legal de respetarse estrictamente la selección, en vía del sufragio, del Ombusdperson, según lo refuerza el segundo párrafo del cardinal 10 Ter de la misma ley: “Si no se reuniera la votación requerida para designar al Presidente, la comisión o comisiones correspondientes deberán presentar una nueva terna, tantas veces como sea necesario para alcanzar la votación requerida.” 

8.- Suspensión como medida cautelar. Al haber tomado la protesta en el cargo Piedra Ibarra, lo más probable es que se niegue aquella para el efecto de que se le inhabilite en el mismo hasta en tanto se resuelva en definitiva el amparo. En consecuencia, la recurrente forma en que tal medida es valorada por los tribunales de amparo impediría, irónicamente, que sea observada desde la apariencia del buen derecho y el peligro en la demora, consecuentes al interés social y orden público que representaría el conceder tal medida en aras de que tal puesto sea ocupado en los términos del segundo parágrafo del arábigo 14 la misma norma: “En este supuesto, el Presidente será substituido interinamente por el primer Visitador General, en tanto no se designe nuevo Presidente de la Comisión Nacional”.

9.- Efectos del amparo. De resultar procedente el mismo, situación que dependerá de cómo se evidencien los vicios en el proceso de elección, y en el supuesto especial de que resulte cierto que no se alcanzó la votación requerida, arrojaría como consecuencia necesaria la formulación de una nueva terna y con ello el inicio, otra vez, de su examen en el seno del Senado.   

10.- Conclusión. De nueva cuenta, y aunque varios integrantes del actual gobierno federal y demás poderes no lo deseen, queda en manos del Poder Judicial de la Federación el resolverse en definitiva sobre el o los amparos de mérito. Extremo que, ciertamente, trascenderá del mero debate constitucional y de derechos humanos hacia el equilibrio, autonomía e independencia, en este caso no de un poder sino de un organismo constitucional autónomo: el garante constitucional de los derechos humanos en México. He aquí otra y muy importante prueba de fuego para la SCJN. Veremos si está a la altura y si no da pie a la intervención, con la consecuente determinación en contra de lo que decida, del Sistema Interamericano de Derechos Humanos, en especial de la Corte Interamericana. En esto habría que estar atentos al papel que juegue el senador independiente Emilio Álvarez Icaza, dada su experticia y relaciones en la materia. 

Francisco José Parra Lara
Doctorando en Derechos Humanos por la CNDH y diversos organismos
Mérida, Yucatán 13/XI/2019